安阳J9九游会中青班42期第5组学员
党的十八届四中全会通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全会明确提出了推进基层治理法治化。全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。基层法治建设是全面推进依法治国的重要组成部分，是实施依法治国的基础工程。随着经济社会的进一步发展，人民群众民主法治意识进一步提高，对基层民主法治建设提出了更新更高的要求。进一步加强基层民主法治建设，对于全面贯彻落实党在基层的方针政策，维护人民群众的根本利益，保证人民当家作主，调动人民群众参与经济社会事业建设的积极性，密切党群干群关系，具有十分重要的意义。
按照J9九游会中青班培训课程安排，42期5组学员选定安阳市基层法治现状作为调研课题，在指导老师带领和指导下，深入到市城乡一体化示范区、高新区、市园林绿化科研所等单位进行调研，通过召开座谈会、实地考察、发放调查问卷等方式，详细了解安阳市基层法治工作现状，对推进基层法治情况进行分析论证，形成调研报告如下：
一、推进基层法治化是实现依法治市的基础
十八届四中全会提出要“推进基层治理法治化”，指出全面推进依法治国的基础在基层，工作重点在基层。推进基层法治化，是依法治国方略在基层的具体体现。对安阳市而言，要想实现依法治市的战略目标就必须推进基层治理法治化，打牢基层这个基础。
（一）推进基层法治化是保障基层改革发展的现实需要。法治是保障基层改革发展和市场经济健康有序运转的重要条件，基层各项改革越深入，经济越发达，就越需要法治。基层治理法治化是解决目前基层改革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥匙。只有充分发挥法治对基层改革发展的保航作用，运用法治思维和法治方式来协调各方关系，化解社会矛盾，才能正确处理基层改革发展稳定的关系。近年来，我市各级各部门注重对基层改革发展中可能出现的矛盾进行排查，依法进行处置，完善了“资源在基层整合、队伍在基层组建、处置在基层开展、矛盾在基层化解”的基层维稳应急处置机制，有力地保障了基层改革发展的顺利进行。
（二）推进基层法治化是基层民主法治建设的必然要求。随着基层民主建设不断深入，以法律规则为治理原则的法治化取向必将成为基层治理的基本遵循。以村（居）民自治为核心的基层民主制度确立和完善的过程，也是基层治理法治化趋势不断明朗和凸显的过程。颁布和修订《居民委员会自治法》和《村民委员会自治法》，从国家立法层面明确了基层法治的基本原则。我市也出台了一系列政策性文件，对村级换届选举和村级事务管理进行规范。多年来，无论是基层民主选举，还是基层民主管理，规范运行程序不断提升。在基层民主管理方面，开展党务村务公开，实施“四议两公开”工作法，普遍成立村务监督委员会，村级民主管理逐步规范化、制度化。
（三）推进基层法治化是实现治理体系和治理能力现代化的基础环节。中共十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化的核心标志在于法治化，法治化建设的一个重要层次体现在基层。没有基层，国家治理法治化就没有落脚点、没有根。因此，基层法治化是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。基层法治建设水平的高度，直接影响着国家治理体系和国家治理能力现代化，影响着依法治国的进程。近年来，我市通过推进基层依法治理、加强基层综治维稳和矛盾纠纷调处、发挥社会组织作用等实践，基层治理体系不断完善，基层治理能力持续提高，基层治理法治化水平得到稳步提升，为推动治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。
（四）推进基层治理法治化是维护人民群众合法权益的有力保障。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主意识和参与意识不断增强，越来越关注日常生活中的法治问题和社会各领域的公平正义。人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法权益能否得到有效保护，直接取决于基层治理法治化程度。新形势下的基层治理，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为基层治理法治化的重要目标，把人民满意作为检验基层治理法治化成效的标准，不断完善对维护人民群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。
二、当前我市推进基层法治化的现状和存在问题
近年来，特别是十八大以来，我市紧紧围绕推进基层治理法治化，以全面推进依法行政、建设法治政府为目标，持续推进依法治市，努力建设法治安阳，基层法治宣传形式不断创新，基层组织网络建设不断加强，基层依法治理进一步深化，公共法律服务体系初步建立，基层治理逐步迈入制度化、法治化轨道。但是，同加快基层法治建设要求相比，同推进治理体系和治理能力现代化目标相比，同人民群众期待相比，基层治理法治化工作还有一定差距，存在一些亟待解决的困难和问题。
（一）基层干部群众法治意识不强。调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄，基层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。部分领导干部对法治建设的认识不足，重视不够，没有把基层法治工作摆上应有位置。一些基层干部人治思维依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待加强。基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信法，认为上访比用法律解决来得快，遇到问题还是习惯于求助信访部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不理想。虽然普法活动已经开展多年，但是普法的针对性和实效性不强，法治宣传的形式还不丰富，“谁执法谁普法”制度落实也不到位，导致普法效果不是很理想。和人民群众切身利益相关的土地使用、房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。
（二）基层依法自治落实不到位。由于一些职能部门的工作下沉到村（居）委会，而村（居）委会本身不具有行政职能却不得不承担这些行政职能，导致其没有足够的时间和精力去履行主要的服务职能。调研发现，我市村（居）委会承担的行政事务多达100多项。多数乡规民约、自治章程、四议两公开等民主法治制度不够完善、落实不到位，有的制度甚至在制定出台后就一直停留在纸面上，没有付诸实施。有些村（社区）仍然存在村（居）务公开不及时不透明、财务支出不明确等现象，村（居）务监督委员会的作用发挥不明显，一些重大事项民主决策还不够完善和规范，主动接受监督的意识不强。基层自治组织干部队伍年龄老化、文化层次不高的情况没有得到根本好转。
（三）基层法治力量依然薄弱。调研发现，基层法治力量严重不足，如：安阳市城乡一体化示范区白璧镇辖区面积65平方公里，共有8万余人，只有在编民警12人，且还要承担交通、消防管理职责，事多人少势必会出现“管理盲区”。同时一些乡镇（街道）综治维稳机构不健全，工作人员多为兼职，无专门编制；政府法制机构大多数只有2-3人，有的还是兼职，乡镇一级尚未设立政府法制机构，难以适应履职需求；乡镇司法所工作人员严重偏少，而且除肩负司法行政职能外，还要配合当地党委政府中心工作；基层法庭普遍存在“案多人少”现象，一线法官人数较少，且法官年龄结构趋于老化；村（社区）调委会等组织工作人员力量薄弱，年龄老化，作用发挥不够。
（四）基层法治机构不够健全。调研发现，基层法治工作中除存在法治意识不强、人员力量薄弱等共性方面的问题外，个别地区还存在因特殊原因导致的机构不健全、管理体制不顺等问题，如：安阳市城乡一体化示范区因区划调整没有人大、政协、检查院、法院等法律监督和审判机构，严重制约着基层法治工作的健康开展；示范区白璧镇派出所、司法所长期以来人权、事权一直归安阳县代管，派出所在执法办案时没有执法办案系统，执法主体不配套，批捕要到开发区检察院，起诉到文峰区法院；白璧镇法庭更是因我国审判监督制度的相关规定在履行职责过程中产生错位。以上这些因机构不健全和行政管理体系不配套的现状导致示范区在法治部门在发挥职责过程中运行不畅，具体案件正常办理程序渠道不畅，效率不高，加之这些案件都有严格的办案时限要求，给正常办理带来极大不便，也不符合全面依法治国的精神。
三、对策建议
推进基层治理法治化是一项系统工程，应结合实际，将推进基层治理法治化纳入市“十三五”规划，统筹谋划，全面布局。进一步调动各方力量，共同推进工作，合力促进我市依法治市目标的实现。
（一）加大宣传力度，实现基层法治文化建设常态化
1.健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。突出法治宣传重点对象，紧密结合党委、政府中心工作和部门实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、招商引资等密切相关的法律法规。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。完善基层干部学法用法制度，把法律法规相关的课程纳入各级党校培训计划，紧紧围绕基层工作实际来谋划和开展普法工作，充实和完善法治教育培训内容，特别是要丰富与基层工作密切相关的法规制度，完善诸如土地征用、房屋拆迁、社会维稳、教育医疗、环境污染等难点热点问题的法律知识。
2.创新法治宣传形式。编写通俗易懂的法律读本和法律固定标语，组织一些宣传法治文化的戏曲、小品、微电影等文艺演出，利用庙会、农忙等人员相对集中的时段，用群众喜闻乐见的形式，把法律送到群众手中。组织干部群众参加法院的公开审判、集中执行等法治实践活动，通过典型的、有影响力的案件讲法，向群众进行生动形象的法治宣传教育。充分发挥律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助等法律服务中介组织的法治宣传教育功能，通过举办法律咨询活动、设立法律咨询站等法律服务方式，解答群众的法律问题，传播法律知识。
3.壮大法治宣传队伍。建议在农村和社区一线培育一批农民（居民）法治宣传队伍。可制定出台农村（社区）“法律明白人”培养工程实施方案，重点在农村（社区）两委干部、致富带头人、外出务工人员、广大青少年、留守人员五类人群中遴选、培育一批“法律明白人”。广泛建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、劳动合同法、婚姻法、计划生育条例等各种法律法规和普法典型案例。
（二）深化依法行政，实现基层法治政府建设科学化
1.健全行政决策机制。建议出台相关政策，有效解决乡镇政府法制机构及队伍建设问题，保障和充实乡镇政府（街道办）法制工作力量。重大行政决策应由本级政府、本部门法制机构或组织有关法律专家、法律顾问进行合法性审查。有条件的可以建立公共决策咨询机构，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督协助执行重大决策事项审查。为降低社会风险系数，可成立社会稳定风险评估工作机构，召集职能部门、法律专家，就重大事项的合法性和科学性开展风险评估，减少工作的随意性和盲目性，进一步树立依法行政的理念。
2.全面推进政务公开。把公开透明作为基层政府工作的基本原则，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，全面推进行政权力依法规范公开运行。
3.规范行政执法行为。推进行政执法重心下移，及时调整相关部门行政执法职责，明确执法机构、执法岗位、执法人员的执法责任，切实做到职责清晰、责任到位。建议各级政府把所属执法部门的行政执法情况纳入依法行政考核范围，定期组织评议考核，并对考核结果进行通报。行政执法部门每年对执法人员的执法情况进行评议考核，考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。健全行政执法过错责任追究制度，对不履行、违法履行或者不当履行法定职责，致使公民、法人和其他组织合法权益受到损害，造成不良后果的，严格依法追究有关人员的责任。
4.健全相关法治机构。调研中发现当前示范区面临的因法治机构不健全引发的问题比较突出。当前示范区经济社会事业发展势头良好，但各项改革发展任务十分繁重，健全法治机构、畅通运行体制刻不容缓，建议市委统筹协调相关部门成立示范区法治部门或由市级法治机关在示范区建立派出机构，更好地服务示范区各项事业发展。同时建议强化基层司法队伍建设，将更多地人力、财力投入到基层司法机构，改善办公条件，解决“案多人少”现状。深入开展队伍素质教育和专项业务、岗位技能培训，完善考核评价机制，努力提高整体素质。
（三）推进依法自治，实现基层民主法治建设规范化
1.引导基层依法自治。建议把加强农村和社区依法自治作为基层治理法治化的重要任务，在经费使用和人才引进上给予倾斜。可制定出台规范村（社区）组织职责、工作运行程序和工作制度实施办法，推动依法治村、按章办事（示范区白璧镇东北务村推行了村级干部权力运行清单，对村两委干部的职权和村级事务审核权限进行明确和公开，取得了良好工作效果）。尽可能地将村级自治组织的主要职能转移到更好地为民办事和为民服务上来，积极从事民事纠纷等公共事务的协调，更有效地提供为民服务的公共产品，充分发挥民主自治作用。发挥乡规民约等社会规范在基层治理法治化中的积极作用，引导村级组织完善修订自治章程和乡规民约，强化教育宣传和执行落实，提升基层群众自觉守法守规意识。
2.切实发挥堡垒作用。推进基层治理法治化，必须充分发挥基层党组织把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用，引领基层工作依法开展。基层党组织作用的发挥有赖于基层干部，他们是党和国家方针政策与决策部署的直接执行者。应加强基层干部队伍建设，增强基层干部的法治观念和法治为民意识，提高依法办事能力，提升基层干部运用法治思维和法治方式化解基层矛盾、解决基层问题的能力水平。选拔法治观念强的党员担任支部书记，引导有法学教育背景的高校毕业生到基层工作。探索退休干部到基层组织任职模式，从退休干部中选拔一批事业心强、法律素养高的人员，根据个人意愿，充实到基层组织发挥余热。鼓励具有一定法律素养的大学生村官参与竞选村党组织书记和村委会主任。
3.打造法治示范单位。及时总结和推广法治创建示范单位建设的好经验、好做法，发挥法治创建示范单位的示范带头作用，深入组织开展“民主法治村（社区）”创建活动，推动基层法治建设的全面开展。全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、村务公开、党务公开、财务公开“四民主、三公开”制度，推进村务活动规范化、民主化、法治化。积极完善“民主法治村（社区）”创建的考核激励机制，全面激励基层通过开展法治创建来提高法治建设整体水平。
（四）健全工作机制，实现基层矛盾纠纷调处法治化
1.运用法治思维解决信访事项。加强信访法治建设，运用法治思维和法治方式处理信访矛盾和纠纷。认真细致做好政策宣传、法律法规解释工作，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道去解决问题。牢固树立规则意识，合法合理的正当诉求坚决予以解决，不合理不合法的缠访闹访绝不开口子，引导信访人依照规则解决问题。建立信访事项终结机制，不能形成无限的信访处理程序。严格区分正常信访与无理信访，制定应急预案，针对不同情况作出不同处理。对于信访活动中的违法犯罪行为应坚决依法打击，扭转以违法手段达到信访诉求的不良局面。
2.健全矛盾纠纷调处机制。积极打造和完善信访、人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的“大调解”工作体系。选优配强调解干部队伍，选派在村（社区）有威望、有经验、有责任心的干部和村民担任调解委员会委员，如：示范区白璧镇组织老干部、老支书成立矛盾调解中心，在化解基层矛盾过程中发挥了重要作用。建议成立村（居）民维权中心，负责集中研究解决涉及群众利益的突出问题，在维护特定群众合法权益、制止和查处不法侵害行为、帮助和解决受助对象实际困难上发挥作用。加强农村警务和群防群治队伍建设，对符合任职条件的农村警务室民警落实职级待遇。
3.建立基层网格管理平台。全面建立网格管理平台。将基层村（社区）分成若干个网格，每个网格至少落实一名网格员。网格员要由村（居）民来民主选举，在落实网格员时要把规模小区纳入进来，由小区业主委员会推选人员担任网格员，负责所在小区的网格管理。网格员主要负责及时收集和传递各类信息，同时兼顾政策法规宣传、矛盾纠纷调解、重点人员排查协管等职责。网格员按照“一日一巡查，一天一报告”的要求，深入网格了解民情、反映诉求、排查矛盾，及时掌握重点矛盾纠纷、突出治安问题、公共安全隐患和重点人员等方面的信息，并及时加以预防和解决。
（五）强化法治监督，实现基层依法治理工作透明化
1.加强社会监督，形成良好法治环境。没有公众监督的法治是不能长久的，也会让群众失去对法治的信任，必须让权力在法治的阳光下运行。建议各级党委、政府积极引导群众、法律专家参与到重大事项决策之中，坚持信息公开，形成“有权必有责、用权受监督”的良好环境。充分发挥社会监督作用, 及时对违法乱纪行为进行曝光。建立和完善建设性舆论监督机制，规范和保障新闻媒体的监督权。
2.完善民主监督，保障群众合法权益。充分发挥村级民主监督中各方面的监督力量，尤其是发挥村民、村民代表及村务监督委员会的力量，建立监督机制，确保基层群众能直接行使民主权利。进一步明确村（居）务监督委员会的地位、职能，加强对包括集体财产的管理使用、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体债权债务等方面的监督。抓住人民群众最关心的问题推行村务公开，所有村（居）务公开内容需经村（居）务监督委员会认可签字。探索建立村务工作过失责任追究制度，对拒不推行民主管理或在推行中弄虚作假、侵犯群众权益的村干部，村民会议或村民代表会议有权追究责任。
课题组长：孟凡勇
计划制定：陈长春
对外联络：高晓海 申家慧
摄 像：杜治国
调查问卷：田世锋
撰写报告：靳 冬 元海江
